行政复议决定书
西府复决字〔2022〕2号
申请人：西充县素缘种植养殖专业合作社，住所地：四川省南充市西充县青狮镇老木垭村。
法定代表人：周昌菊。
被申请人：西充县自然资源和规划局，住所地：四川省西充县南台街道天宝路278号。
法定代表人：李洪，局长。
申请人对被申请人作出的西自规案处〔2022〕001号行政处罚决定不服，于2022年5月30日向本机关递交行政复议申请书，本机关依法予以受理。2022年6月1日，本机关向被申请人送达行政复议申请书副本和《提出答辩通知书》，被申请人在法定期限内提交了行政复议答辩。现本案已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人作出的西自规案处〔2022〕001号行政处罚决定书。
申请人称：一、申请人不存在《行政处罚决定书》所认定未经批准违法占地行为
申请人与青狮镇老木垭村委会于2016年11月10日签署了《青狮镇老木垭村土地流转合同》，后依据该合同从事农业、林业生产经营。2021年1月22日，申请人向青狮镇人民政府提交使用设施农用地申请，计划用地6.3亩。2021年1月22日西充县自然资源和规划局基层所依据县局红线范围图和现场勘测确定申请人未占用基本农田。2021年1月22日，西充县青狮镇乡镇农业服务中心出具意见，确认申请人的建设项目符合农业发展政策和规划，建设内容符合有关要求。2021年1月23日，青狮镇人民政府审查确认申请人的设施农业用地建设项目符合备案要求。2021年1月26日，西充县自然资源和规划局对申请人修建设施农业用地范围予以确定，明确申请人建设范围在红线范围内，无永久基本农田，符合设施农用地建设条件。申请人依据以上批准文件进行生产设施及配套设施建设，不存在违法违规的情形。
二、被申请人存在程序违法的情形
被申请人未依法开展听证活动，申请人的委托代理人因上海疫情封控问题无法参加听证，并依法提交书面延期听证申请，但被申请人无视申请人的延期申请，在申请人未能依法行使听证申辩、质证、辩论等权利的情形下，被申请人自行作出处罚决定，属于程序违法行为。
被申请人称：一、被申请人作出的西自规案处〔2022〕001号行政处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法应当予以维持。
1.申请人未经批准违法占地事实清楚，证据充分。
申请人于2014年10月10日与青狮镇老木垭村原1组、2组等13各小组分别签订《土地流转合同》，租地总面积300余亩，租期20年。2021年1月22日，申请人在青狮镇政府进行设施农用地备案，备案面积6.3亩。申请人在没有办理建设用地审批手续的情况下，于2021年4月初动工建设，截至2021年9月已基本建成砖混结构的二层库房、仓库、展览中心、会议中心、餐饮、办公楼、员工宿舍和一层砖混结构的研发中心、钢结构冷冻库、砖结构农机具房、板房及简易工棚并硬化场地。其中展览中心、会议中心、餐饮、员工宿舍、研发中心、仓库、库房为非农业建设；板房、临时工棚、硬化场地等设施占用永久基本农田。
经现场勘测：申请人建筑占地面积5.336亩，硬化场地（不含园区道路）占地面积4.177亩，总占地面积9.513亩（其中耕地1.967亩即永久基本农田1.967亩，非耕地7.546亩）。所建建筑中仅农机具房（占地115.66㎡）、冷冻库（占地164.96㎡）、小厕所（占地16.61㎡），上述共占地297㎡符合设施农业用地建设标准，其余9.067亩不符合设施农业用地建设标准，属于违法占地。
申请人虽然已经办理设施农用地使用手续，但其永久性展览中心、会议中心、餐饮、员工宿舍、研发中心、仓库、库房等非农业建设，未依法办理建设用地审批手续，同时占用永久基本农田建设板房、临时工棚、硬化场地等设施。依据《西充县青狮镇土地利用总体规划》和《西充县青狮镇永久基本农田分布图》，设施农用地除占用永久基本农田部分外，符合《西充县青狮镇土地利用总体规划》，建设用地均不符合《西充县青狮镇土地利用总体规划》。
以上事实有现场勘测笔录、西充县种植养殖专业合作社用地现状图、土地利用总体规划审查图、设施农业用地备案表、现场照片及其它相关资料证实。
2、被申请人作出《行政处罚决定书》适用法律正确。
鉴于申请人办理设施农用地手续，根据《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》以及《四川省自然资源厅四川省农业农村厅关于进一步完善设施农业用地管理有关问题的通知》的相关规定，对园区道路按照农村公路处理，对农机具房、冷冻库、小厕所等辅助设施作为合法认定，面积共297㎡；鉴于申请人的土地违法行为主要发生在新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（中华人民共和国国务院令第743号）生效前，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（中华人民共和国国务院令第256号）的规定，参照原四川省国土资源行政处罚裁量标准，被申请人依法对申请人作出行政处罚。
3、被申请人作出《行政处罚决定书》程序合法。
被申请人执法大队于2021年12月3日带领测绘人员现场勘测，并对申请人当场下达《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，于2021年12月8日对西充县素缘种植养殖专业合作社擅自或变相将设施农业用地用于非农建设行为立案，对申请人及有关证人进行询问并制作了《询问笔录》和《勘测笔录》。
被申请人于2022年1月28日向西充县素缘种植养殖专业合作社送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，申请人2022年2月22日向被申请人提交了《听证申请书》。被申请人于2022年2月23日向西充县素缘种植养殖专业合作社送达了《行政处罚听证通知书》，决定2022年3月7日上午9时举行听证会。
2022年3月3日，申请人向被申请人提交延期听证申请书，局党委研究后同意延期。被申请人于2022年3月18日再次向西充县素缘种植养殖专业合作社送达了《行政处罚听证通知书（二）》,定于2022年3月30日上午9时10分召开听证会。
2022年3月25日申请人再次向被申请人提交延期听证申请书，局党委研究后同意再次延期。被申请人于2022年4月13日向西充县素缘种植养殖专业合作社送达了《行政处罚听证通知书（三）》,定于2022年4月22日上午9时10分在被申请人六楼党委会议室召开听证会。
申请人聘请的律师系上海人，因疫情原因无法按期参加听证会，多次向被申请人提出听证会延期申请，为充分保障申请人合法权益，被申请人经党委会研究后同意听证会先后两次给予延期。后鉴于上海疫情严重，短时间内无法解除封控，建议请申请人另行聘请律师、采取视频会议方式、委托代理人举行听证。被申请人将方案告之申请人后，申请人素缘公司同意并委托该公司现场负责人蒙周阳作为代理人按时参加了2022年4月22日上午举行的听证会，会上被申请人认定申请人听证中及之前提交的材料均无法证明其建设行为符合客观事实和法律规定。听证结束后，该案依法进行了法制审核并经局领导集体后作出行政处罚决定。
二、申请人请求撤销被申请人作出的《行政处罚决定》的理由不能成立。
1.申请人认为其“不存在《行政处罚决定书所认定》未经批准违法占地行为”的理由不能成立。
上述事实认定及相关证据材料表明：申请人虽然申请了设施农用地备案，但其建设占地面积与其备案面积不符，建设内容中仅农机具房（占地115.66㎡）、冷冻库（占地164.96㎡）、小厕所（占地16.61㎡），上述共占地297㎡符合设施农业用地建设标准；其余9.067亩不符合设施农业用地建设标准，属于违法占地。
2.申请人认为“被申请人存在程序违法的情形”的理由不能成立。
申请人因代理人原因多次申请延期，最终定于2022年4月22日举行听证。2022年4月20日，申请人委托了蒙周阳作为其听证代理人参加了2022年4月22日的听证会。被申请人已保障了申请人充分行使了陈述、申辩及听证的权利。
经审理查明：申请人于2016年11月10日同青狮镇老木垭村签订土地流转合同，租地600余亩，租期20年，用于农业、林业生产经营。2021年1月22日申请人向青狮镇人民政府提交使用设施农用地申请。在《设施农业用地备案表》（西设施农备〔2020〕第02号）上登记使用面积为6.3亩，2021年1月22日西充县自然资源和规划局青狮管理所加盖意见为：“根据县局红线图和现场勘测，拟用地范围未占用基本农田”。青狮镇农业服务中心及青狮镇人民政府分别加盖出具“同意上报备案”、“同意备案”的意见。2021年11月25日被申请人接到电话举报反映申请人存在涉嫌违法占地的情况，并现场进行了核实。2021年12月3日作出《责令停止违法行为通知书》与《责令改正违法行为通知书》并送达给申请人。2021年12月8日以申请人涉嫌违法占用土地进行立案，并指定了案件承办人员。
被申请人先后通过现场勘测、询问当事人等方式进行了调查取证，经调查认定申请人在没有办理建设用地审批手续的情况下，于2021年4月初动工建设，截至2021年9月已基本建成砖混结构的二层库房、仓库、展览中心、会议中心、餐饮、办公楼、员工宿舍和一层砖混结构的研发中心、钢结构冷冻库、砖结构农机具房、板房及简易工棚并硬化场地。其中展览中心、会议中心、餐饮、员工宿舍、研发中心、仓库、库房为非农业建设；板房、临时工棚、硬化场地等设施占用永久基本农田。申请人建筑占地面积5.336亩，硬化场地（不含园区道路）占地面积4.177亩，总占地面积9.513亩（其中耕地1.967亩即永久基本农田1.967亩，非耕地7.546亩）。所建建筑物中仅农机具房（占地115.66㎡）、冷冻库（占地164.96㎡）、小厕所（占地16.61㎡），上述共占地297㎡（0.446亩）符合设施农业用地建设标准，其余9.067亩不符合设施农业用地建设标准，属于违法占地。
2022年1月28日被申请人作出了《行政处罚告知书》与《行政处罚听证告知书》并于2022年2月10日通过留置送达的方式进行了送达。后申请人于2022年2月22日书面申请听证，被申请人于2022年2月23日向申请人作出并送达《行政处罚听证通知书》（西自规案听通〔2022〕1号），决定于2022年3月7日9时10分在申请人办公楼602室举行听证。2022年3月3日申请人以“正在为听证调查取证”为由申请延期听证，2022年3月18日被申请人向申请人作出并送达《行政处罚听证通知书（二）》（西自规案听通〔2022〕1-1号），决定于2022年3月30日9时10分在申请人办公楼七楼会议室举行听证。2022年3月25日申请人以“委托的代理律师系上海达隆律师事务所律师，该律师因上海疫情防控，无法在指定时间参加”为由再次申请延期听证，2022年4月13日被申请人向申请人作出并送达《行政处罚听证通知书（三）》（西自规案听通〔2022〕1-2号），决定于2022年4月22日9时10分在申请人办公楼七楼会议室举行听证。2022年4月19日被申请人以询问笔录的方式告诉申请人，针对其代理律师因上海疫情不能参加听证的事宜，被申请人不能一直无限期的进行延期，建议申请人的代理律师通过视频或者更换代理律师等方式参与听证。2022年4月20日申请人出具委托书，委托蒙周阳作为其代理人参与听证事宜。2022年4月22日9时15分被申请人按程序组织召开了听证会，申请人的委托代理人亦按时参与了听证。2022年5月9日被申请人作出了《行政处罚决定书》并于2022年5月12日采用留置送达的方试进行了送达。
上述事实有下列证据证明：1.申请人营业执照；2.行政处罚决定书；3.被申请人答辩书；4.询问笔录；5.违法线索登记表；6.《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》及送达回证；7.立案审批表；8；指定承办人员审批表；9.询问笔录；10.西充县素缘种植养殖专业合作社用地现状图；11.土地利用总体规划图；12.土地利用现状审查图；13.现场照片；14.土地流转合同；15.设施农业用地备案表；16.行政处罚告知书；17.行政处罚听证告知书；18.听证申请书；19.行政处罚听证通知书；20.延期听证申请书；21.聘请律师合同、所函、委托书、封控告知书等；22.委托书（申请人委托蒙周阳参与听证事宜）；23.听证会议记录及图片资料。
本机关认为：申请人通过与村委会签订土地流转合同，发展盘活农村土地资源，其行为是值得被鼓励及认可的，但是其在发展的过程中，应当严格按照法律的规定落实土地报批程序。本案中申请人虽履行了6.3亩的设施农业用地备案程序，但是其所建建筑物面积超过备案面积。并且根据《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》第一条：“设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工厂所用地等”的规定，其所建建筑中仅0.446亩符合设施农业用地建设标准；其余9.067亩不符合设施农业用地建设标准，并且未办理审批程序，属于违法占地。被申请人在查明事实的基础上，依据《中华人民共和国土地管理法》以及《四川省国土资源行政处罚裁量标准》作出行政处罚，其适用法律正确，处罚适当。
被申请人在告知申请人具有听证的权利后，申请人共计三次申请延期听证。被申请人为了能够更好地保障申请人的陈述申辩权，对其第一次和第二次的申请均予以同意。第三次由于考虑到上海疫情严峻，何时解封难以确定，故以询问笔录的方式告知了申请人建议方案。后申请人重新确定了委托人并出具了书面委托书，且其委托代理人按时参与了听证。本案中被申请人已充分保障了申请人的陈述申辩权。
综上所述，被申请人具体行政行为认定事实清楚，证据确实、充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定依法维持被申请人作出的西自规案处〔2022〕001号行政处罚决定。
如不服本复议决定，可自收到本复议决定书之日起十五日内向高坪区人民法院提起诉讼。
西充县人民政府
2022年7月18日
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